成本—收益的不对称性抑制了市场主体在关键信息基础设施保护上的投入。

要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。宪法的存在同样意味着违宪问题不可避免，在很多情况下，违宪未必都会达到危害国家制度的严重程度，宪法只是提供一种特殊的矫正机制。

而以备案审查为基础，通过加强其制度建设和能力建设，以实质性推进合宪性审查，是现阶段加强宪法实施和监督的可行路径。合宪性审查是公民在法治框架内表达利益诉求、维护基本权利的重要机制，任何减损甚至剥夺公民权利、损害公民利益的立法行为及其他公权力行为都将面临宪法层面的拷问，合宪性审查可以为人权保障提供最终的宪法性救济渠道。我国宪法规定了公民广泛的权利和自由，体现着人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的向往和追求。但由于不少地方尚未落实，以至于首次对违法文件发出了要求纠正的督办函。合宪性审查作为学术上和政治上一个主流话语的正式确立，标志着在中国需要合宪性审查这一关键点上，形成了基本的社会共识。

公民的审查建议可以提出翔实充分的理由和依据，也可以是简单的要点和主旨，对此不必做硬性的统一要求，以避免把绝大多数公民挡在合宪性审查的大门之外。虽然近些年的备案审查工作富有成效，但由于整个运作过程和效果从未向社会公开，因而并不为外界所知晓，以至于过去很长一段时间备案审查被形容为是鸭子凫水，即表面看起来很平静，但脚掌在下面一直活动。这一数据超过了前五年的总和。

尽管对全国人大及其常委会所制定的法律能否进行合宪性审查的确存在诸多法理上和制度上的诘问，[16]但如果仅仅着眼于对行政法规之下的规范性文件的合法性审查而完全忽略法律的合宪性问题，毕竟存在着制度上的空挡，难以彻底防范和消除潜在的立法风险。这不仅可以加强对审查工作的社会监督、促使审查机构认真对待公民的审查建议，同时可以有效地提升全社会的宪法观念，使公民在合宪性审查的实践中真实感受到宪法的存在及与自身利益的密切联系，从而有助于激发公民敬仰宪法、捍卫宪法的政治情感。适时启动撤销程序、坚决纠正各种违宪的规范性文件，对于加强宪法实施、维护宪法尊严，有着其他监督方式难以替代的效果。尤其是考虑到，在我国法制统一的原则之下，下位法都是依据上位法而制定的，最终又都统一于法律以及法律之上的宪法。

因合宪性审查不仅仅是一项具体工作，更涉及到宪法监督方方面面深层次的体制机制问题，因此，可由全国人大制定具有基本法律性质的《宪法监督法》，以对现有的分散在宪法、立法法、组织法、监督法中的相关内容进行统合及提升，并在经验总结和制度创新的基础上对宪法监督进行全局性的顶层设计。然而，作为一种外在的强制和约束，监督的效力不能仅仅依托于受监督者的自觉与自律。

然而，在我国的宪法体制中，法院与其他国家机关从根本上讲具有同质性，上面对国家机关所作的分析同样适用于法院系统。只有首先尽快地启动该项工作，此后才是在实践检验的基础上如何不断健全完善相关制度的问题。转引自综合：《推进合宪性审查维护宪法权威》，载《南方都市报》2017年10月30日，版次AA12。这一方面固然是由于大量的宪法性问题都可以消解在合法性层面，另一方面还必须正视一个深层次原因，即全社会的宪法意识还普遍不高，成熟的宪法文化还远未形成，尤其是由于宪法还远远没有走进社会大众的生活空间，有人甚至还缺失对宪法的基本认知和情感，更缺失行宪护宪的自觉和行动。

[28]可以是企业事业组织、社会团体、行业协会，社会团体、行业协会具有专业、技术和人才方面的优势，不仅对相关领域的实际情况有比较全面深入的了解，可以提出建设性的立法方案，而且能够对本行业的利益诉求有效地筛选、整合并进行组织化的表达和博弈，因而能够比公民个体更好地追求和实现自身的利益。这样就可以让备案审查机构从繁重的备案工作中解脱出来，从而把更多的精力和时间放到对公民审查建议的关注上。一个不为社会所知晓的制度，也就不可能真正得到社会大众的理解和认同，更不可能获得社会力量的参与和推动，甚至会引起种种误解和猜测。[12]主动审查与被动审查相结合既可以避免单一审查方式的局限性，又可以避免依附于具体请求的不告不理模式而产生的滞后性。

原因很简单，法律法规等虽为立法机关所制定，但它们并非立法机关自我享用的产品，而是直接关乎着所有社会成员的权利和自由、义务与责任。文章来源：《法学评论》2018年第6期。

[31]这不仅使得这一机制的实效性颇受怀疑，也使得整个宪法监督制度的表现饱受争议。是集中统一审查，还是多元分散审查等等，都只是审查主体内部机构与职责的合理配置与优化而已。

而在地方立法主体不断扩容以及地方利益日趋多元化的情况下，通过合宪性审查保证全国政令统一就显得尤为必要。实质上，备案的意义仅在于留档存案以备审查。[30]由此可见，备案审查虽然刚性不足，但的确发挥了一定的功效。备案只是一种内部工作程序，而审查则是一种外部监督机制。立法法对向建议人反馈审查、研究情况作了明确规定，要求常委会工作机构应当按照规定要求将研究情况向提出审查建议的公民、组织反馈，并可以向社会公开。这就不仅需要对于审查建议做到件件有处理、有结果、有回复，更重要的是这些结果和回复应当是正式的具有法律效力的审查结论，而不是简单的工作性答复。

同时，在法的位阶体系中，不同层级的规范性文件之间应当呈现一种阶梯状的金字塔结构并分别承担不同的功能和角色，宪法非无所不包的法律百科全书，在普通法律面前保持适度的克制和谦抑，只会增强宪法的权威性和崇高性。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。

近年来，对审查建议反馈的力度在不断加大，但仍存在反馈面不够宽、反馈时间长、反馈内容需要完善等问题，向社会公开备案审查工作情况也不充分。[25]程姝雯、王秀中：《全国人大常委会首次对违法文件发出纠正督办函合宪性审查已箭在弦上》，载《南方都市报》2018年2月28日AA12版。

合法性审查优先并不是将合法性审查作为合宪性审查的一个必经的前置程序或过滤机制，而只是在这两种审查方式中应优先选择适用合法性审查。当然，合法性审查也可以被宽泛地认为是合宪性审查，或者说合法性审查可以包括合宪性审查。

其次，在审查程序上，要从受理登记、审查研究，到形成结论、进行反馈等各个环节，强化对公民审查建议的程序保障，尤其是应当通过制度化建设使公民的建议能够对最后做出的结论产生实质性的影响和作用。是设立专门的宪法监督机构，还是改革和加强既有的法律委员会。这主要表现在： 1、合宪性审查是加强宪法实施和监督、维护宪法权威的重大举措。更重要的是，法律条款一般更为明晰具体，具有更强的针对性和可适用性，而宪法规范一般较为原则和概括，甚至存在诸多模糊与歧义，并不具有优先适用的优势。

而合宪性审查是在宪法监督的意义上对宪法的具体适用，是通过对违宪行为的处理而使纸面上的宪法与具体的社会现实、抽象的宪法理念与公民的切身利益直接相连。应当说，以备案审查为基础的宪法监督制度已显雏形并在实践中取得了初步成效，但总的来看，这项制度尚处于起步阶段，存在着诸如对备案审查重要性的认识尚待提高，有件必备、有备必审、有错必纠需要进一步落实，备案范围、审查标准不够明晰，备案行为、审查程序不够规范，机构设置和人员配备比较薄弱，制度建设和能力建设尚需加强等方面问题。

而要同时履行好这两方面虽有一定联系但并非完全相同且又都相当繁重的职责，显然需要强化和调整相应的工作机构与职责分工。目前备案实践中的合法性审查固然与合宪性审查存在诸多不同之处，但如果删繁就简去认识的话，二者的区别主要就在于，合法性审查是依据法律及其他下位法而进行的审查，合宪性审查则是依据宪法而开展的活动，因此，只要备案审查机构主动而为，只要宪法能够真正进入备案审查领域，成为审查的直接依据和标准，也就实实在在启动了合宪性审查工作。

这种事后的纠偏行动使任何公权力行为都必须接受来自宪法层面的审视与判断，从而为宪法真正落到实处筑起最后一道屏障，这比任何事先的合宪性控制机制或宪法实施活动，更能够彰显和维护宪法权威。而合宪性审查的功能定位显然不在于国家权力之间的分立或制约，不在于国家机关之间的摩擦或对抗，而在于保证国家法治的统一，在于保证中央令行禁止，保证中央层面的宪法法律不被下位法尤其是地方立法所抵触或违反，[7]以实现宪法对整个法律体系的统率和引领作用，以及维护中央权威和集中统一领导的目的。

首先，在提请主体上，对公民提出审查建议的主体资格不必做严格的限制和要求，只要符合基本的形式要件和属于合宪性审查的范围，例如，身份信息真实完整、请求审查的条款明确具体并有正当的理由和建议，就应当接受建议予以审查。而公民的审查建议则是基于法在适用过程中所出现的具体问题而提出的具体建议，更具有针对性和问题意识。当然，这一思路与长期以来设置高层级宪法审查机构的期待相距甚远，甚至比设立专门委员会性质的宪法委员会的步子还小，但显然对现有的备案审查室加以升级改造要远比设立一个新的专门机构轻松简单。虽然备案审查针对的是制度层面的规范性文件，但审查结论显然对于具体个案的处理有着直接的影响。

通过对报备的规范性文件进行审查，这一制度对于有效实施宪法法律、保证中央令行禁止、提高地方立法质量、维护法律体系科学和谐统一发挥了重要作用，并体现着鲜明的中国特色与经验： 1、从制度设计看，备案审查奉行的是人大主导的立法至上理念，而非司法中心主义的违宪审查模式。因此，只要全国人大及其常委会强力推动，不管具体机构如何设置，都会取得立竿见影的效果。

[15]然而，如果长期停留在这个阶段，合宪性审查笼统地为合法性审查所涵盖，显然难以适应加强宪法实施和监督的时代需求。提出审查建议的公民可以是某个诉讼案件的当事人，当他们对案件本身所适用的立法提出合宪性异议而又无法在司法阶段得到支持时，便可以通过合宪性审查寻求宪法上救济。

因为，违宪审查的本质归根结蒂是，在诉诸人民之前，或者不需要诉诸人民做出最终决定的时候，由哪一个机构或者个人决定国家最重大的事情，当国家机关之间对一些根本问题出现不同意见乃至纠纷时由哪一个机构或者个人进行裁决、或者当人民个体或者部分人的根本权利与国家权力发生冲突时候由哪一个机构或者个人进行裁决。我国宪法规定了公民广泛的权利和自由，体现着人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等美好生活的向往和追求。